Bundeslandübergreifende Förderung der Impfprävention in Deutschland mit Orientierung an europäischen Zielen: die Nationale Lenkungsgruppe Impfen (NaLI)

Impfprävention bietet die Chance, sowohl die individuelle als auch die öffentliche Gesundheit zu stärken. Impfungen können vor schweren Krankheiten schützen, Hospitalisierungen verringern und die Sterblichkeit senken. Bei vielen Impfungen – beispielsweise gegen Masern, Diphtherie und humane Papillomviren – kann eine hohe Impfquote den Gemeinschaftsschutz fördern und so auch gefährdete Personengruppen besser schützen. Zudem trägt die Vermeidung von Krankheitsausbrüchen zu Kosteneinsparungen im Gesundheitssystem bei und steigert die Lebensqualität, da gesunde Menschen aktiver am sozialen Leben teilnehmen können. Insgesamt leistet die Impfprävention einen entscheidenden Beitrag zur Bekämpfung von Infektionskrankheiten weltweit.

Das Impfwesen in Deutschland ist durch eine komplexe föderale und nationale Struktur geprägt. In der vielschichtigen Organisation des Impfens agieren Bund, Länder und Kommunen eng zusammen. Der Bund legt unter anderem mit dem Infektionsschutzgesetz die rechtlichen Rahmenbedingungen fest [1]. Die Umsetzung obliegt jedoch den Ländern, die spezifische Regelungen und Empfehlungen erlassen können, was zu regionalen Unterschieden führt. Kommunale Gesundheitsämter spielen eine wichtige Rolle, indem sie Impfaktionen organisieren und die Bevölkerung informieren. Aufklärungskampagnen zur Sensibilisierung der Bevölkerung finden vor allem auf Landes- und kommunaler Ebene statt. Insgesamt ermöglicht dieser föderalistische Ansatz eine flexible und bedarfsgerechte Impfprävention in Deutschland.

Auf der anderen Seite erfordert die föderale Struktur jedoch einen erhöhten Abstimmungsbedarf, um gemeinsame Ziele zu erreichen und Maßnahmen effizient umzusetzen. Seit 2009 bieten nationale Impfkonferenzen ein Forum für diesen wichtigen überregionalen Dialog zwischen den Impfakteuren. Im Anschluss an die 1. Nationale Impfkonferenz beschloss die Gesundheitsministerkonferenz (GMK) die Entwicklung des „Nationalen Impfplans“, um das Impfwesen in Deutschland zu stärken. Wichtiger Bestandteil des 2012 veröffentlichten Nationalen Impfplans waren gemeinsame Ziele für das Impfwesen in Deutschland und zu einzelnen impfpräventablen Erkrankungen [2, 3]. Mit der Gründung der „Nationalen Lenkungsgruppe Impfen“ (NaLI) im Jahr 2016 wurde ein zentrales Element des Nationalen Impfplans geschaffen, das die länderübergreifende kontinuierliche Abstimmung von Impfthemen ermöglicht. Als nationales Bund-Länder-Gremium übernimmt die NaLI die Koordination der Umsetzung, Evaluation und Weiterentwicklung des Nationalen Impfplans.

In den folgenden Kapiteln werden die Aufgaben der NaLI sowie eine Bestandsaufnahme der Umsetzung des Nationalen Impfplans dargestellt. Zudem werden die bisherigen und laufenden Anstrengungen beschrieben, den Nationalen Impfplan im Hinblick auf neue Impfstrategien, Weiterentwicklungen im föderalen Impfwesen und die Einbeziehung internationaler Ziele zu aktualisieren und fortzuschreiben.

Auf Beschluss der Gesundheitsministerkonferenz (GMK) wurde die Nationale Lenkungsgruppe Impfen (NaLI) 2016 ins Leben gerufen. Mitglieder der NaLI sind die Gesundheitsministerien der 16 Bundesländer, das Bundesministerium für Gesundheit (BMG), die Kassenärztliche Bundesvereinigung (KBV), die Bundesärztekammer (BÄK) und der Verband der Privaten Krankenversicherungen. Als ständige Gäste sind zudem das Bundesinstitut für Öffentliche Gesundheit (BIÖG; ehemals Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA)), das Paul-Ehrlich-Institut (PEI), das Robert Koch-Institut (RKI), die Ständige Impfkommission (STIKO) sowie der Gemeinsame Bundesausschuss (G-BA) und der Spitzenverband Bund der Krankenkassen (GKV-Spitzenverband) in der NaLI vertreten. Den Vorsitz übernimmt jeweils das Bundesland, das die nächste Nationale Impfkonferenz ausrichtet.

Zur administrativen und koordinativen Unterstützung des jeweils amtierenden NaLI-Vorsitzes sowie der gesamten NaLI wurde parallel zur Gründung des Gremiums – gemäß den Beschlüssen der GMK – die Geschäftsstelle der NaLI am Bayerischen Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (LGL) eingerichtet [4].

Die Aufgaben und Ziele der NaLI sind vielfältig (Abb. 1) und bedürfen einer engen Zusammenarbeit aller Mitglieder und Beteiligten. Im Zentrum stehen die Fortschreibung des Nationalen Impfplans, die Koordination der Umsetzung der im Nationalen Impfplan genannten Ziele auf nationaler und regionaler Ebene sowie eine kontinuierliche Erfolgskontrolle der umgesetzten Maßnahmen. Dieser Prozess erfolgt im Dialog mit den jeweils verantwortlichen Bundes- und Landesbehörden und anderen relevanten Akteuren und umfasst sämtliche im Nationalen Impfplan genannten Aufgabenschwerpunkte.

Um die gesteckten Ziele zu erreichen, entscheidet die NaLI über vorrangige Themen, verabschiedet Vorschläge und beschließt Empfehlungen zu Impfzielen sowie zum Nationalen Impfplan. Sie unterstützt das ausrichtende Land der Nationalen Impfkonferenz bei der thematischen und strategischen Schwerpunktsetzung und stellt die kontinuierliche fachliche Verzahnung mit den spezifischen Umsetzungsstrukturen des Nationalen Impfplans auf Bundes- und Länderebene sowie den beteiligten Akteuren und Verbänden sicher. Für die Bearbeitung konkreter Themen und Fragestellungen bildet die NaLI Arbeitsgruppen, in die neben den NaLI-Mitgliedern auch weitere relevante Akteure, insbesondere Vertreterinnen und Vertreter der ärztlichen Berufsverbände und der Apothekerschaft, eingebunden sind.

Abschließend setzen sich alle NaLI-Mitglieder für eine transparente Aufklärung ein, um die Bevölkerung für das Thema Impfen zu sensibilisieren. Ein zentraler Bestandteil der Öffentlichkeitsarbeit der NaLI ist der Internetauftritt unter www.​nali-impfen.​de.

Der Nationale Impfplan gibt seit über 10 Jahren wichtige Impulse zur Stärkung der Impfprävention. Sein Ziel war es, eine Übersicht über die Zuständigkeiten im föderalen Impfwesen in Deutschland zu schaffen und nationale Ziele zu formulieren. Diese orientieren sich an internationalen Vorgaben und sind in 6 Themenfelder gegliedert [2]:

Der Nationale Impfplan ist in 2 Teile unterteilt: Teil A enthält die Ziele des Impfwesens und beschreibt Maßnahmen zu deren Umsetzung. Teil B erläutert die Hintergründe, die zur Formulierung der Ziele geführt haben, und stellt die komplexe Organisation des deutschen Impfwesens transparent dar.

In den vergangenen 12 Jahren wurden viele der im Nationalen Impfplan festgelegten Ziele erfolgreich umgesetzt und weiterentwickelt. Zum Beispiel wurde mit der Gründung der NaLI im Jahr 2016 ein zentrales Element für die länderübergreifende Koordination von Impfthemen geschaffen (Teilziel I.1 „Organisatorische Voraussetzungen schaffen“). Die erstmals im Nationalen Impfplan bereitgestellte Übersicht über bestehende Aktivitäten im Impfwesen wurde in die NaLI-Website integriert und dort regelmäßig aktualisiert.

Neue gesetzliche Regelungen, wie das Präventionsgesetz, haben ebenso zur Verwirklichung der Ziele des Nationalen Impfplans beigetragen (z. B. Teilziel III.4 „Stärkung der Rolle des ÖGD“) wie auch die kontinuierliche Überprüfung und Anpassung der evidenzbasierten und transparenten Arbeitsmethode der STIKO mit Standardvorgehensweisen (SOP) zur Entwicklung von Impfempfehlungen (Teilziel II.1 „Hohe Transparenz und Evidenz der Impfempfehlungen der STIKO gewährleisten“). Der Nationale Impfplan hat dabei als wichtiger Anhaltspunkt und Impulsgeber für Entscheidungsträger auf Bundes- und Landesebene gedient. So konnten viele der im Nationalen Impfplan identifizierten strukturellen Impfhürden mittlerweile abgebaut werden.

Beispielsweise wurde das „fächerübergreifende“ Impfen ermöglicht (d. h., alle Ärztinnen und Ärzte, unabhängig von ihrer Fachrichtung, dürfen Schutzimpfungen durchführen), Rabattverträge zwischen Krankenkassen und Impfstoffherstellern wurden abgeschafft und Rechtsgrundlagen für neue Impf-Abrechnungsmöglichkeiten für den Öffentlichen Gesundheitsdienst (ÖGD) sowie die Betriebs- und Arbeitsmedizin geschaffen. Das niedrigschwellige Impfangebot wurde durch die Möglichkeit, in Apotheken impfen zu lassen, erweitert und der Impfschutz in medizinischen Einrichtungen durch die Regelungen in § 23a Infektionsschutzgesetz (IfSG) gefördert.

In Anlehnung an die Ziele der Weltgesundheitsorganisation (WHO) und vor dem Hintergrund der damaligen epidemiologischen Situation wurden auch spezifische Impfquotenziele in den Nationalen Impfplan von 2012 aufgenommen. Dazu gehören insbesondere Ziele für das Kindes- und Jugendalter, wie die Erhöhung der Impfquoten für die erste und zweite Masern-Mumps-Röteln-(MMR-)Impfung bei Kindern und Jugendlichen auf 95 % sowie die Steigerung der Inanspruchnahme von Auffrischungsimpfungen gegen Diphtherie, Tetanus, Pertussis und Polio bei Schulkindern oder Jugendlichen auf mindestens 90 %. Im Erwachsenenalter ist beispielsweise ein Ziel, die Influenza-Impfquoten bei Seniorinnen und Senioren und weiteren Risikogruppen auf über 75 % zu steigern [2]. Dank des Ausbaus der KV-Impfsurveillance am RKI¹ (Auswertung von Abrechnungsdaten der kassenärztlichen Vereinigungen) können viele dieser Impfquotenziele inzwischen präziser evaluiert werden.

Obwohl bei nahezu allen empfohlenen Impfungen für Kinder und Jugendliche bis zum Beginn der COVID-19-Pandemie 2020 tendenziell steigende Impfquoten zu verzeichnen waren, sind einige Zielmarken, wie die 95 % bei der zweiten MMR-Impfung, noch nicht erreicht. Laut Auswertungen der KV-Impfsurveillance lag die Impfquote für die erste MMR-Impfung bei Kindern im Alter von 24 Monaten 2022 im bundesweiten Durchschnitt bei 93,7 %, für die zweite MMR-Impfung bei 80,5 %. Im Schuleintrittsalter wurde bereits 2020² eine Impfquote von über 97 % für die erste MMR-Impfung erreicht, was die gesteckte Zielmarke erfüllte. Für die zweite MMR-Impfung lag die Impfquote jedoch noch darunter bei 93,2 % [5]. Im Gegensatz dazu bestehen bei Erwachsenen häufig noch größere Impflücken. Das von der WHO vorgegebene Influenza-Impfquotenziel von 75 % für Seniorinnen und Senioren sowie weitere Risikogruppen, das auch in den Nationalen Impfplan aufgenommen wurde, ist beispielsweise noch deutlich verfehlt. Laut Auswertungen der KV-Impfsurveillance lag die Impfquote in der Grippesaison 2020/2021 in den Indikationsgruppen bei 43,3 % der ab 60-Jährigen, 35,4 % der Personen mit impfrelevanten Grunderkrankungen und 17,5 % der Schwangeren [6]. Daten zu Auffrischimpfungen bei Schulkindern sind derzeit noch nicht bundesweit verfügbar, sondern nur in einzelnen Bundesländern – zum Beispiel in Bayern – anhand von Impfbuchdurchsichten der Gesundheitsämter [7, 8]. Welchen Einfluss die Pandemie auf die Inanspruchnahme einzelner Impfungen hatte, wird in aktuellen Auswertungen untersucht. Die bisherigen Daten deuten darauf hin, dass bei den Standardimpfungen von Kindern kein pandemiebedingter Einbruch zu verzeichnen ist [5, 9].

Auf der 8. Nationalen Impfkonferenz im Juni 2024 in Rostock-Warnemünde wurden diese und weitere Ergebnisse der Bestandsaufnahme zur Umsetzung der Ziele des Nationalen Impfplans auf einem Poster von Vertreterinnen und Vertretern der NaLI-Geschäftsstelle, des BMG sowie der Ausrichterländer der Nationalen Impfkonferenz vorgestellt [10, 11].

Wie bereits erläutert, gehört es neben der Erfolgskontrolle zu den wesentlichen Aufgaben der NaLI, den Nationalen Impfplan fortzuschreiben und weiterzuentwickeln. Dies umfasst sowohl die Aktualisierung bestehender Inhalte als auch die Aufnahme neuer Themen und Themengebiete sowie die Integration internationaler Konzepte und Strategien.

In den folgenden Abschnitten werden die bisherigen und laufenden Anstrengungen von Bund und Ländern bzw. der NaLI zur Fortführung des Nationalen Impfplans näher erläutert. In Infobox 1 ist die zeitliche Abfolge der Bestrebungen dargestellt.

Auf internationaler und europäischer Ebene wurden mehrere Impfziele, Impfstrategien und Empfehlungen von verschiedenen Akteuren formuliert, darunter die WHO, die EU und länderübergreifende Initiativen.

Im April 2020 publizierte die WHO mit ihren 194 Mitgliedstaaten die „Immunization Agenda 2030“ (IA2030) als Nachfolger des „Global Vaccine Action Plan 2011–2020“ [22, 23]. Zur Anpassung an regionale Gegebenheiten und Ziele wurde von der WHO Europa die darauf basierende „European Immunization Agenda 2030“ (EIA2030) mit Zustimmung aller Mitgliedstaaten, einschließlich Deutschlands, verabschiedet [24].

Die EIA2030 vermittelt eine Vision und Strategie, um bis 2030 den vollen Nutzen von Impfungen innerhalb der WHO-Region Europa zu realisieren. Sie zielt darauf ab, eine national angepasste Umsetzung zu fördern, die den lokalen Kontext berücksichtigt. Die Hauptziele der EIA2030, auch als „Impact-Ziele“ bezeichnet, umfassen die Reduzierung von Todes- und Krankheitsfällen durch impfpräventable Erkrankungen, die Etablierung eines stärkeren Fokus auf „Equity“ – also dem gleichberechtigten Zugang zu Impfungen für alle („leave no one behind“) – sowie die Verbesserung der primären Gesundheitsversorgung in Bezug auf Impfungen (Abb. 2).

Zur Erreichung dieser Ziele definiert die EIA2030 7 strategische Schwerpunkte, die auf Kernprinzipien wie evidenzbasierten Entscheidungen und Empfehlungen beruhen. Diese Strategien sollen die Mitgliedstaaten bei der Implementierung und Umsetzung der EIA2030 unterstützen, um die darin festgelegten Ziele zu erreichen. Zudem umfasst die EIA2030 eine Strategie zur Überwachung und Bewertung des Fortschritts und der Zielerreichung. Zu diesem Zweck wurde eine Reihe von Indikatoren definiert [25], die regelmäßig über die Dauer der EIA2030 von der WHO für alle Mitgliedstaaten überprüft werden. Erst kürzlich hat die WHO Europa einen Zwischenbericht über den Fortschritt der EIA2030 zum Jahr 2023 veröffentlicht [26]. Zusätzlich wird im Rahmen der globalen IA2030 eine Übersicht der bislang verfügbaren Daten zur Erreichung der „Impact-Ziele“ angeboten, die die Darstellung für einzelne Länder weltweit ermöglicht. Diese Übersicht wird als Dashboard („Immunization Agenda 2030 Scorecard“) bereitgestellt [27].

Für die Evaluierung der oben genannten Hauptziele der EIA2030 wurden Impact-Indikatoren definiert, welche eine regionale Bewertung ermöglichen (Abb. 3). Die Impact-Indikatoren 1 bis 5 betreffen das Hauptziel der Krankheitskontrolle von impfpräventablen Erkrankungen, wie beispielsweise die Bewahrung des poliofreien Status in ganz Europa, die Masern- und Röteln-Elimination, die Kontrolle von Hepatitis B (u. a. 90 % Impfquote für die 3. Dosis eines Hepatitis-B-Impfstoffs bei Kleinkindern), das Erreichen des globalen Ziels zur HPV-Impfung im Rahmen der WHO-Strategie zur Elimination des Gebärmutterhalskrebses (d. h. 90 % HPV-Impfquote bei 15-jährigen Mädchen) sowie die Reduzierung von Krankheitsausbrüchen. Die Impact-Indikatoren 6 und 7 betreffen den gleichberechtigten Zugang zu Impfungen und das lebensbegleitende Impfen. Letzteres wird definiert durch das Erreichen einer Zielimpfquote von mindestens 90 % für die jeweils 3. Dosis der Diphtherie‑/Tetanus‑/Pertussis- und Pneumokokken-Impfung im ersten Lebensjahr, die 2. Dosis der Masern-Impfung im zweiten Lebensjahr sowie eine vollständige HPV-Impfserie im Jugendalter (d. h. bei Mädchen im Alter von 15 Jahren). Weitere Impfquotenziele – wie eine 75 %-Influenza-Impfquote bei Seniorinnen und Senioren und medizinischem Personal – sowie die im Hinblick auf die angestrebte Elimination der Masern idealerweise zu erreichende 95 %-Impfquote für die 2. Masern-Impfung werden in den strategischen Schwerpunkten der EIA2030 zusätzlich erfasst [25].

Die komplexe Organisation des Impfwesens in Deutschland erfordert eine enge Abstimmung aller beteiligten Akteure. Gemeinsame Ziele wurden im Nationalen Impfplan von 2012 formuliert und die entsprechenden Maßnahmen zu deren Erreichung wurden festgelegt. Der Nationale Impfplan wurde seitdem durch verschiedene Maßnahmen weiterentwickelt und ergänzt. Einige der Ziele des Nationalen Impfplans wurden bereits erreicht, während andere aufgrund neuer Abläufe oder internationaler Zielvorgaben und Strategien überarbeitet oder neu aufgenommen werden müssen.

Seit Gründung der Nationalen Lenkungsgruppe Impfen (NaLI) im Jahr 2016 ist die Fortschreibung des Nationalen Impfplans eine ihrer zentralen Aufgaben. Für die gemeinsame Erarbeitung eines Nationalen Impfplans 2.0 plant die NaLI, die Grundsätze und Ziele der European Immunization Agenda 2030 (EIA2030) zu berücksichtigen.